评估南苏丹权力分享安排的有效性：建设和平和解决冲突的方法
摘要：
南苏丹暴力冲突原因众多、复杂。 丁卡族总统萨尔瓦·基尔和努尔族前副总统里克·马查尔都缺乏结束敌对行动的政治意志力。 团结国家并维护权力分享政府需要领导人搁置分歧。 本文使用权力分享框架作为建设和平和解决冲突的机制，以解决族群间冲突和弥合饱受战争蹂躏的社会的尖锐分歧。 本研究收集的数据是通过对有关南苏丹冲突和非洲其他冲突后权力分享安排的现有文献进行全面专题分析而获得的。 这些数据用于查明暴力事件错综复杂的原因，并审查 2015 年 2018 月的 ARCSS 和平协议以及 22 年 XNUMX 月的 R-ARCSS 和平协议（该协议于 XNUMX 月 XNUMX 日生效）nd，2020。本文试图回答一个问题：权力分享安排是南苏丹建设和平和解决冲突的最合适机制吗？ 结构性暴力理论和群体间冲突理论为南苏丹冲突提供了有力的解释。 该文件认为，要在南苏丹实现任何权力分享安排，必须在冲突中的不同利益攸关方之间重建信任，这需要安全部队解除武装、复员和重返社会（DDR）、正义和问责、强大的民间社会团体以及在所有群体之间平等分配自然资源。 此外，仅靠权力分享安排无法为南苏丹带来可持续的和平与安全。 和平与稳定可能需要采取额外步骤，将政治与种族脱钩，并且需要调解员彻底关注内战的根源和不满。
建议引用：
达博，F.（2022）。 评估南苏丹权力分享安排的有效性：建设和平和解决冲突的方法。 共同生活杂志，7（1），26 37。
文章信息：
@文章{Darboe2022}
标题 = {评估南苏丹权力分享安排的有效性：建设和平和解决冲突的方法}
作者={福迪·达博}
网址 = {https://icermediation.org/assessing-the-effectness-of-power-sharing-arrangements-in-south-sudan-a-peacebuilding-and-conflict-resolution-approach/}
ISSN = {2373-6615（打印）； 2373-6631（在线）}
年份 = {2022}
日期 = {2022-12-10}
杂志 = {共同生活杂志}
音量 = {7}
数字 = {1}
页数 = {26-37}
出版商 = {国际民族宗教调解中心}
地址 = {纽约州怀特普莱恩斯}
版本 = {2022}。
介绍
结构性暴力理论和群体间冲突理论为南苏丹冲突提供了有力的解释。 和平与冲突研究的学者们坚持认为，如果正义、人类需求、安全和身份得不到解决，它们就是冲突的根源（Galtung，1996；Burton，1990；Lederach，1995）。 在南苏丹，结构性暴力表现为普遍有罪不罚、使用暴力维持权力、边缘化以及缺乏获得资源和机会的情况。 由此产生的失衡已渗透到该国的政治、经济和社会结构中。
南苏丹冲突的根源是经济边缘化、种族对权力、资源的竞争以及数十年的暴力。 社会科学学者明确指出了群体身份与群体间冲突之间的联系。 政治领导人经常使用群体身份作为战斗口号，通过将自己与其他社会群体进行对比来描述自己，以动员他们的追随者（Tajfel＆Turner，1979）。 如此煽动民族分裂，导致政治权力竞争加剧，鼓励群体动员，导致冲突解决和和平建设难以实现。 借鉴南苏丹发生的几起事件，丁卡族和努尔族政治领导人利用恐惧和不安全感来加剧群体间冲突。
南苏丹现任政府源于一项名为《全面和平协议》（CPA）的包容性和平协议。 9 年 2005 月 1983 日，苏丹共和国政府（GoS）与南方主要反对派团体苏丹人民解放运动/军队（SPLM/A）签署了《全面和平协议》，结束了苏丹持续了二十年的暴力内战（2005-2016）。 随着内战结束，苏丹人民解放运动/军队的高级成员搁置分歧，建立统一战线，并在某些情况下为自己谋取政治职位（Okiech，2016；Roach，2017；de Vries 和斯科莫鲁斯，2011）。 2013年，经过数十年的旷日持久的战争，苏丹南方人民投票决定脱离北方，成为一个自治国家。 然而，独立后仅仅两年，该国又重新陷入内战。 最初，分歧主要发生在总统萨尔瓦·基尔和前副总统里克·马查尔之间，但政治操纵恶化为种族暴力。 苏丹人民解放运动（SPLM）政府及其军队苏丹人民解放军（SPLA）因长期政治冲突而分裂。 随着战斗从朱巴蔓延到其他地区，暴力疏远了所有主要种族群体（Aalen，2014；Radon & Logan，2017；de Vries & Schomerus，XNUMX）。
作为回应，政府间发展管理局（IGAD）在交战各方之间调解达成了和平协议。 然而，主要成员国对通过政府间发展管理局的和平谈判进程寻找持久解决方案来结束冲突缺乏兴趣。 为了寻求和平解决苏丹棘手的南北冲突的办法，除了 2005 年 2015 月《解决南苏丹危机协议》（ARCSS）之外，在 2017 年《全面和平协议》中还制定了多层面的权力分享方法，它解决了南方内部暴力的长期存在（de Vries & Schomerus，XNUMX）。 一些学者和政策制定者认为南苏丹的冲突是族群间冲突，但主要按照种族界限来界定冲突并不能解决其他根深蒂固的问题。
九月2018 R充满活力的 A达成协议 R的解决方案 C冲突于 SOUTH S乌丹（R-ARCSS）协议旨在重振 2015 年 XNUMX 月《解决南苏丹危机协议》，该协议存在许多缺陷，缺乏建设和平和解除叛乱团体武装的明确目标、指导方针和框架。 然而，《解决南苏丹危机协议》和《解决南苏丹危机协议》 R充满活力的 A达成协议 R的解决方案 C冲突于 SOUTH S乌丹强调政治和军事精英之间的权力分配。 这种狭隘的分配焦点加剧了政治、经济和社会边缘化，从而加剧了南苏丹的武装暴力。 这两项和平协议都不够详细，无法解决冲突的根深蒂固的根源，也无法提出将民兵组织统一为安全部队、同时管理经济转型和缓解不满的路线图。
本文使用权力分享框架作为建设和平和解决冲突的机制，以解决族群间冲突和弥合饱受战争蹂躏的社会的尖锐分歧。 然而，值得注意的是，权力分享有可能加剧分裂，导致国家团结与和平建设的衰落。 本研究收集的数据是通过对有关南苏丹冲突和非洲其他冲突后权力分享安排的现有文献进行全面专题分析而获得的。 这些数据用于查明暴力事件错综复杂的原因，并审查 2015 年 2018 月《解决南苏丹危机协议》以及 XNUMX 年 XNUMX 月签署的《解决南苏丹危机协议》。 R充满活力的 A达成协议 R的解决方案 C冲突于 SOUTH S乌丹，22月XNUMX日生效nd，2020。本文试图回答一个问题：权力分享安排是南苏丹建设和平和解决冲突的最合适机制吗？
为了回答这个问题，我先介绍一下这场冲突的历史背景。 文献综述探讨了非洲先前权力分享安排的例子作为指导原则。 然后，我解释了联合政府成功的因素，认为建立和平与稳定、团结国家和组建权力分享政府需要领导人重建信任，在不同群体之间平等分享自然资源和经济机会。少数民族群体，改革警察，解除民兵武装，促进活跃和充满活力的民间社会，并建立一个和解框架来处理过去的问题。
缔造和平举措
2015年XNUMX月，由政府间发展组织（伊加特）斡旋达成的《解决南苏丹危机和平协议》，旨在解决基尔总统与其前副总统马查尔之间的政治争端。 在整个谈判过程中，基尔和马查尔多次因权力分享分歧而违反了一系列先前达成的协议。 在联合国安理会（UNSC）的压力和美国实施的制裁以及结束暴力的武器禁运下，双方签署了权力分享协议，暂时结束了暴力。
2015 年 30 月和平协议的条款设立了 2016 个部长职位，由基尔、马查尔和其他反对党分配。 总统基尔控制着内阁和国民议会中的多数反对派成员，而副总统马查尔则控制着内阁中的两名反对派成员（Okiech，2015）。 2016年和平协议因解决了所有利益攸关方的不同关切而受到称赞，但它缺乏防止过渡时期暴力的维和机制。 此外，由于 10 年 28 月政府军与副总统马查尔的忠诚者之间再次发生战斗，迫使马查尔逃离该国，和平协议的期限很短。 基尔总统和反对派之间有争议的问题之一是他计划将该国 2016 个州划分为 XNUMX 个州。反对派认为，新的边界确保了基尔总统的丁卡部落在议会中拥有强大的多数席位，并改变了该国的种族平衡（Sperber，XNUMX） ）。 这些因素共同导致民族团结过渡政府（TGNU）垮台。
2015 年 2018 月的和平协议和 XNUMX 年 XNUMX 月的权力分享安排更多地是建立在对机构的社会政治重组的愿望之上，而不是建立和平建设的长期政治结构和机制。 例如， R充满活力的 A达成协议 R的解决方案 C冲突于 SOUTH S乌丹为新的过渡政府制定了一个框架，其中包括选择部长的包容性要求。 这 R充满活力的 A达成协议 R的解决方案 C冲突于 SOUTH S乌丹还创建了五个政党并分配了四名副总统，第一副总统里克·马查尔将领导治理部门。 除了第一副会长之外，副会长之间没有等级之分。 2018年2019月的权力分享安排规定了过渡国家立法机构（TNL）如何运作，过渡国家立法议会（TNLA）和国务委员会如何组成，以及各党之间的部长和副部长会议如何组成运营（Wuol，XNUMX）。 权力分享协议缺乏支持国家机构和确保过渡安排稳固的工具。 此外，由于这些协议是在持续内战的背景下签署的，因此没有涵盖冲突的所有各方，这引发了破坏者的出现并延长了战争状态。
尽管如此，22 年 2020 月 10 日，里克·马查尔和其他反对派领导人宣誓就任南苏丹新联合政府的副总统。 这项和平协议赦免了南苏丹内战中的叛乱分子，其中包括副总统马查尔。 此外，基尔总统确认了原来的十个州，这是一个重要的让步。 另一个争论点是马查尔在朱巴的人身安全。 然而，作为基尔 2019 个州边界特许权的一部分，马查尔在没有安全部队的情况下返回朱巴。 随着这两个有争议的问题得到解决，双方达成了一项和平协议，尽管他们留下了一些重要问题——包括如何加速将忠于基尔或马查尔的安全部队统一为一支国家军队——需要在新的和平协议之后解决。政府开始采取行动（国际危机组织，2020 年；英国广播公司，2020 年；联合国安理会，XNUMX 年）。
文学评论
一些学者提出了联合民主理论，包括汉斯·达尔德（Hans Daalder）、约格·施泰纳（Jorg Steiner）和格哈德·莱姆布鲁赫（Gerhard Lehmbruch）。 联合民主的理论主张是权力分享安排具有许多重要的动力。 权力分享安排的支持者将他们关于分裂社会中解决冲突或建设和平机制的基本指导原则的论点集中在阿伦德·利普哈特的学术著作上，他对“协商民主和共识民主”的开创性研究为理解这些机制奠定了突破。分裂社会中的民主。 Lijphart (2008) 认为，如果领导人组成联盟，即使公民分裂，分裂社会中的民主也是可以实现的。 在联合民主中，一个联盟由利益相关者组成，这些利益相关者代表社会的所有主要社会群体，并按比例分配办公室和资源（Lijphart 1996 & 2008；O'Flynn & Russell，2005；Spears，2000）。
Esman (2004) 将权力分享定义为“一套本质上具有包容性的态度、过程和制度，其中治理的艺术变成了讨价还价、安抚和妥协其族裔社区的愿望和不满的问题”（第 178 页）。 XNUMX）。 因此，联合民主是一种具有一套独特的权力分享安排、实践和标准的民主。 出于本研究的目的，“权力共享”一词将取代“联合民主”，因为权力共享是联合理论框架的核心。
在冲突解决与和平研究中，权力分享被视为一种冲突解决或建设和平机制，可以解决复杂的族群间冲突、多方争端，最重要的是，可以促进和平与民主的制度结构、包容性、和建立共识（Cheeseman，2011；Aeby，2018；Hartzell 和 Hoddie，2019）。 过去几十年来，实施权力分享安排一直是解决非洲族群间冲突的核心内容。 例如，之前的权力共享框架是1994年在南非设计的； 1999年在塞拉利昂； 1994 年、2000 年和 2004 年在布隆迪； 1993年在卢旺达； 2008年在肯尼亚； 2009 年在津巴布韦。 在南苏丹，多方面的权力分享安排是 2005 年《全面和平协议》（CPA）、2015 年《解决南苏丹危机协议》（ARCSS）和平协议以及 2018 年 2010 月《复兴协议》冲突解决机制的核心。解决南苏丹冲突协议（R-ARCSS）和平协议。 从理论上讲，权力分享的概念涵盖了政治制度或联盟的全面安排，有可能弥合饱受战争蹂躏的社会中的尖锐分歧。 例如，在肯尼亚，姆瓦伊·齐贝吉 (Mwai Kibaki) 和拉伊拉·奥丁加 (Raila Odinga) 之间的权力分享安排成为解决政治暴力的工具，并取得了成功，部分原因是实施了包括民间社会组织在内的体制结构，并减少了大公权力机构的政治干预。联盟（Cheeseman & Tendi，2008；Kingsley，2004）。 在南非，权力共享被用作过渡性制度设置，以在种族隔离结束后将不同政党聚集在一起（Lijphart，XNUMX）。
Finkeldey (2011) 等权力分享安排的反对者认为，权力分享“普遍理论与政治实践之间存在巨大差距”（第 12 页）。 与此同时，图尔和梅勒（Tull and Mehler，2005）警告说，“权力分享的隐性成本”，其中之一就是将寻求资源和政治权力的非法暴力团体纳入其中。 此外，权力分享的批评者认为，“当权力分配给种族定义的精英时，权力分享可能会加剧社会中的种族分歧”（Aeby，2018，第 857 页）。
批评者进一步认为，它强化了休眠的民族身份，只能提供短期的和平与稳定，因此无法巩固民主。 在南苏丹的背景下，联合权力分享被誉为解决冲突的典范，但这种自上而下的权力分享安排并没有带来可持续的和平。 此外，权力分享协议能够在多大程度上促进和平与稳定，部分取决于冲突各方，包括“破坏者”的潜在角色。 正如斯特德曼（Stedman，1997）指出的，冲突后局势中建设和平的最大风险来自“破坏者”：那些有能力和意愿诉诸暴力、通过武力破坏和平进程的领导人和政党。 由于南苏丹各地众多分裂团体的扩散，未加入 2015 年 XNUMX 月和平协议的武装团体促成了权力分享安排的脱轨。
显然，权力分享安排要取得成功，就应该扩大到主要签署方以外的其他团体的成员。 在南苏丹，人们对基尔总统和马查尔之间的竞争的关注掩盖了普通公民的不满，导致武装团体之间的战斗长期存在。 从本质上讲，这些经验的教训是，权力分享安排必须通过现实但非正统的手段来平衡，以保证群体之间的政治平等，如果他们有机会蓬勃发展。 就南苏丹而言，种族分裂是冲突的核心，也是暴力的主要驱动因素，并且仍然是南苏丹政治中的一个不确定因素。 基于历史竞争和代际联系的族群政治决定了南苏丹交战各方的构成。
Roeder 和 Rothchild (2005) 认为，权力分享安排可能在从战争到和平过渡的初期产生有益的影响，但在巩固时期会产生更多问题。 以南苏丹为例，此前的权力分享安排侧重于巩固共享权力的程序，但较少关注南苏丹内部的多方面参与者。 在概念层面，学者和政策制定者认为，研究和分析议程之间缺乏对话是造成文献盲点的原因，文献往往忽视了潜在影响力的参与者和动态。
尽管有关权力分享的文献对其功效产生了不同的观点，但有关这一概念的论述仅通过精英内部的视角进行分析，理论与实践之间存在许多差距。 在上述建立权力分享政府的国家中，一再强调短期稳定而不是长期稳定。 可以说，就南苏丹而言，之前的权力分享安排之所以失败，是因为它们只规定了精英层面的解决方案，而没有考虑群众层面的和解。 一个重要的警告是，虽然权力分享安排涉及建设和平、解决争端和防止战争再次发生，但它忽视了国家建设的概念。
导致联合政府成功的因素
任何权力分享安排本质上都需要将社会的所有主要部分聚集在一起并为他们提供权力。 因此，任何权力分享安排要想在南苏丹扎根，就必须重建冲突中所有利益攸关方之间的信任，从不同派系的解除武装、复员和重返社会（DDR）到相互竞争的安全部队，并执行正义和问责制，振兴民间社会团体，并在所有团体之间平等分配自然资源。 建立信任对于任何建设和平举措都至关重要。 如果基尔和马查尔之间以及分裂团体之间没有牢固的信任关系，权力分享安排将会失败，并且可以想象甚至可能传播更多的不安全感，正如 2015 年 2016 月的权力分享协议所发生的那样。 由于总统基尔宣布马查尔试图发动政变，副总统马查尔被免职，因此该交易破裂。 这使得与基尔结盟的丁卡族和支持马查尔的努尔族相互对立（Roach，2016；Sperber，XNUMX）。 权力分享安排成功的另一个因素是在新内阁成员之间建立信任。 为了使权力分享安排有效发挥作用，基尔总统和马查尔副总统都需要在过渡时期营造双方信任的氛围。 长期和平取决于权力分享协议各方的意图和行动，而主要的挑战将是从善意的言辞转向有效的行动。
此外，和平与安全取决于解除该国境内各反叛团体的武装。 因此，安全部门改革应作为建设和平的工具来实施，以帮助各武装团体整合。 安全部门改革必须强调将前战斗人员重组为国家军队、警察和其他安全部队。 需要针对叛乱分子及其利用叛乱分子煽动新冲突采取真正的问责措施，以便新融入的前战斗人员不再妨碍该国的和平与稳定。 如果处理得当，这样的解除武装、复员和重返社会（DDR）将通过促进前对手之间的相互信任并鼓励进一步解除武装以及许多战斗人员过渡到平民生活来加强和平。 因此，安全部门改革应包括南苏丹安全部队非政治化。 成功的解除武装、复员和重返社会（DDR）计划也将为未来的稳定和发展铺平道路。 传统观点认为，将前叛乱分子或战斗人员整合为一支新力量可以用来建立统一的民族性格（Lamb＆Stainer，2018）。 联合政府应与联合国、非洲联盟、政府间发展组织和其他机构协调，承担前战斗人员解除武装和重返平民生活的任务，同时旨在以社区为基础的安全性和自上而下的方法。
其他研究表明，司法系统也必须进行同样的改革，以可靠地维护法治、重新建立对政府机构的信任并加强民主。 有人认为，在冲突后社会使用过渡司法改革，特别是真相与和解委员会（TRC），可能会破坏悬而未决的和平协议。 虽然情况可能如此，但对于受害者来说，冲突后过渡司法计划可以揭露过去不公正的真相，检查其根源，起诉肇事者，重组机构并支持和解（Van Zyl，2005）。 原则上，真相与和解将有助于重建南苏丹的信任，避免冲突再次发生。 创建过渡宪法法院、司法改革和 特设 根据《解决南苏丹冲突重振协议》（R-ARCSS）协议的规定，司法改革委员会（JRC）将在过渡期间提出报告和建议，这将为弥合根深蒂固的社会分歧和创伤提供空间。 然而，考虑到一些冲突方的责任，实施这些举措将会出现问题。 一个强大的真相与和解委员会（TRC）当然可以为和解与稳定做出重大贡献，但它必须将伸张正义视为一个可能需要数十年或几代人时间的过程。 建立和维护法治并实施限制各方权力并追究其行为责任的规则和程序至关重要。 这有助于缓解紧张局势、创造稳定并减少进一步冲突的可能性。 尽管如此，如果设立这样一个委员会，就必须谨慎对待，以避免遭到报复。
由于建设和平举措涉及多个层面的行动者，并针对国家结构的各个方面，因此其成功实施需要全面的努力。 过渡政府必须让基层和精英阶层的多个群体参与南苏丹的冲突后重建和建设和平努力。 包容性，主要是民间社会团体的包容性，对于支持国家和平进程至关重要。 一个积极而充满活力的民间社会——包括宗教领袖、妇女领袖、青年领袖、商界领袖、学术界和法律网络——可以在建设和平事业中发挥关键作用，同时促进参与性民间社会和民主政治制度的出现（Quinn， 2009）。 为了阻止冲突进一步激化，各方的努力必须解决当前紧张局势的功能和情感层面，双方必须实施一项政策，通过确保代表的选择符合各方的利益，解决和平进程中的包容性问题。透明的。
最后，南苏丹冲突不断的驱动因素之一是丁卡族和努尔族精英之间为控制政治权力和该地区丰富的石油资源而进行的长期竞争。 对不平等、边缘化、腐败、裙带关系和部落政治的不满是当前冲突的众多因素之一。 腐败和政治权力竞争是同义词，盗贼统治的剥削网络促进了利用公共资源谋取个人利益。 相反，石油生产的收入必须用于可持续的经济发展，例如对社会、人力和机构资本的投资。 这可以通过建立有效的监督机制来控制腐败、税收、预算、收入分配和支出来实现。 此外，捐助者不仅要协助联合政府重建国家经济和基础设施，还要制定避免广泛腐败的基准。 因此，一些叛乱组织所要求的直接分配财富无助于南苏丹可持续地解决贫困问题。 相反，南苏丹的长期和平建设必须解决现实的不满，例如在所有政治、社会和经济领域的平等代表权。 虽然外部调解者和捐助者可以促进和支持建设和平，但民主转型最终必须由内部力量驱动。
研究问题的答案在于分享权力的政府如何处理当地的不满，重建冲突各方之间的信任，制定有效的解除武装、复员和重返社会（DDR）计划，伸张正义，追究肇事者责任，鼓励强大的民间社会使分享权力的政府承担责任，并确保自然资源在所有群体之间平等分配。 为了避免再次发生，新的联合政府必须去政治化，改革安全部门并解决基尔和马查尔之间的种族分歧。 所有这些措施对于南苏丹权力分享和建设和平的成功至关重要。 然而，新联合政府的成功取决于冲突各方的政治意愿、政治承诺和合作。
结论
到目前为止，这项研究表明南苏丹冲突的驱动因素是复杂且多层面的。 基尔和马查尔之间的冲突背后还隐藏着根深蒂固的基本问题，如治理不善、权力斗争、腐败、裙带关系和种族分裂。 新的联合政府必须充分解决基尔和马查尔之间种族分歧的本质。 通过利用现有的种族分裂和利用恐惧气氛，双方有效地动员了整个南苏丹的支持者。 未来的任务是过渡联合政府系统地建立一个框架，以改变包容性全国对话的基本机构和进程，解决种族分歧，影响安全部门改革，打击腐败，实现过渡司法，并援助重新安置流离失所的人。 联合政府必须实施解决这些不稳定因素的长期和短期目标，这些因素往往被双方用来谋求政治进步和赋权。
南苏丹政府及其发展伙伴过于重视国家建设，而对建设和平关注不够。 仅靠权力分享安排无法带来可持续的和平与安全。 和平与稳定可能需要采取额外措施，将政治与种族脱钩。 有助于南苏丹和平的是处理当地冲突并允许不同团体和个人表达多层次的不满。 历史上，精英们已经证明和平不是他们所追求的，因此需要关注那些渴望和平、更加公正的南苏丹的人们。 只有考虑到不同群体、他们的生活经历以及他们共同的不满的和平进程才能实现南苏丹所渴望的和平。 最后，为了使全面的权力分享安排在南苏丹取得成功，调解者必须彻底关注内战的根源和不满。 如果这些问题得不到妥善解决，新的联合政府可能会失败，南苏丹将继续是一个内战国家。
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