評估南蘇丹權力分享安排的有效性：建設和平和解決衝突的方法
摘要：
南蘇丹暴力衝突原因眾多、複雜。 丁卡族總統薩爾瓦·基爾和努爾族前副總統里克·馬查爾都缺乏結束敵對行動的政治意志力。 團結國家並維護權力分享政府需要領導人擱置分歧。 本文使用權力分享框架作為建設和平和解決衝突的機制，以解決族群間衝突和彌合飽受戰爭蹂躪的社會的尖銳分歧。 本研究收集的數據是通過對有關南蘇丹衝突和非洲其他衝突後權力分享安排的現有文獻進行全面專題分析而獲得的。 這些數據用於查明暴力事件錯綜複雜的原因，並審查 2015 年 2018 月的 ARCSS 和平協議以及 22 年 XNUMX 月的 R-ARCSS 和平協議（該協議於 XNUMX 月 XNUMX 日生效）nd，2020。本文試圖回答一個問題：權力分享安排是南蘇丹建設和平和解決衝突的最合適機制嗎？ 結構性暴力理論和群體間衝突理論為南蘇丹衝突提供了有力的解釋。 該文件認為，要在南蘇丹實現任何權力分享安排，必須在衝突中的不同利益攸關方之間重建信任，這需要安全部隊解除武裝、復員和重返社會（DDR）、正義和問責、強大的民間社會團體以及在所有群體之間平等分配自然資源。 此外，僅靠權力分享安排無法為南蘇丹帶來可持續的和平與安全。 和平與穩定可能需要採取額外步驟，將政治與種族脫鉤，並且需要調解員徹底關注內戰的根源和不滿。
建議引用：
達博，F.（2022）。 評估南蘇丹權力分享安排的有效性：建設和平和解決衝突的方法。 共同生活雜誌，7（1），26-37。
文章信息：
@文章{Darboe2022}
標題 = {評估南蘇丹權力分享安排的有效性：建設和平和解決衝突的方法}
作者={福迪·達博}
網址 = {https://icermediation.org/assessing-the-effectness-of-power-sharing-arrangements-in-south-sudan-a-peacebuilding-and-conflict-resolution-approach/}
ISSN = {2373-6615（印刷版）； 2373-6631（在線）}
年份 = {2022}
日期 = {2022-12-10}
雜誌 = {同居雜誌}
音量 = {7}
數字 = {1}
頁數 = {26-37}
出版商 = {國際民族宗教調解中心}
地址 = {紐約州懷特普萊恩斯}
版本 = {2022}。
簡介
結構性暴力理論和群體間衝突理論為南蘇丹衝突提供了有力的解釋。 和平與衝突研究的學者們堅持認為，如果正義、人類需求、安全和身份得不到解決，它們就是衝突的根源（Galtung，1996；Burton，1990；Lederach，1995）。 在南蘇丹，結構性暴力表現為普遍有罪不罰、使用暴力維持權力、邊緣化以及缺乏獲得資源和機會的情況。 由此產生的失衡已滲透到該國的政治、經濟和社會結構中。
南蘇丹衝突的根源是經濟邊緣化、種族對權力、資源的競爭以及數十年的暴力。 社會科學學者明確指出了群體身份與群體間衝突之間的聯繫。 政治領導人經常使用群體身份作為戰斗口號，通過將自己與其他社會群體進行對比來描述自己，以動員他們的追隨者（Tajfel＆Turner，1979）。 如此煽動民族分裂，導致政治權力競爭加劇，鼓勵群體動員，導致衝突解決和和平建設難以實現。 借鑒南蘇丹發生的幾起事件，丁卡族和努爾族政治領導人利用恐懼和不安全感來加劇群體間衝突。
南蘇丹現任政府源於一項名為《全面和平協議》（CPA）的包容性和平協議。 9 年 2005 月 1983 日，蘇丹共和國政府（GoS）與南方主要反對派團體蘇丹人民解放運動/軍隊（SPLM/A）簽署了《全面和平協議》，結束了蘇丹持續了二十年的暴力內戰（2005-2016）。 隨著內戰結束，蘇丹人民解放運動/軍隊的高級成員擱置分歧，建立統一戰線，並在某些情況下為自己謀取政治職位（Okiech，2016；Roach，2017；de Vries 和斯科莫魯斯，2011）。 2013年，經過數十年的曠日持久的戰爭，蘇丹南方人民投票決定脫離北方，成為一個自治國家。 然而，獨立後僅僅兩年，該國又重新陷入內戰。 最初，分歧主要發生在總統薩爾瓦·基爾和前副總統里克·馬查爾之間，但政治操縱惡化為種族暴力。 蘇丹人民解放運動（SPLM）政府及其軍隊蘇丹人民解放軍（SPLA）因長期政治衝突而分裂。 隨著戰鬥從朱巴蔓延到其他地區，暴力疏遠了所有主要種族群體（Aalen，2014；Radon & Logan，2017；de Vries & Schomerus，XNUMX）。
作為回應，政府間發展管理局（IGAD）在交戰各方之間調解達成了和平協議。 然而，主要成員國對通過政府間發展管理局的和平談判進程尋找持久解決方案來結束衝突缺乏興趣。 為了尋求和平解決蘇丹棘手的南北衝突的辦法，除了 2005 年 2015 月《解決南蘇丹危機協議》（ARCSS）之外，在 2017 年《全面和平協議》中還制定了多層面的權力分享方法，它解決了南方內部暴力的長期存在（de Vries & Schomerus，XNUMX）。 一些學者和政策制定者認為南蘇丹的衝突是族群間衝突，但主要按照種族界限來界定衝突並不能解決其他根深蒂固的問題。
2018 月 XNUMX 日 R充滿活力的 A達成協議 R的解決方案 C衝突於 SOUTH S烏丹（R-ARCSS）協議旨在重振 2015 年 XNUMX 月《解決南蘇丹危機協議》，該協議存在許多缺陷，缺乏建設和平和解除叛亂團體武裝的明確目標、指導方針和框架。 然而，《解決南蘇丹危機協議》和《解決南蘇丹危機協議》 R充滿活力的 A達成協議 R的解決方案 C衝突於 SOUTH S烏丹強調政治和軍事精英之間的權力分配。 這種狹隘的分配焦點加劇了政治、經濟和社會邊緣化，從而加劇了南蘇丹的武裝暴力。 這兩項和平協議都不夠詳細，無法解決衝突的根深蒂固的根源，也無法提出將民兵組織統一為安全部隊、同時管理經濟轉型和緩解不滿的路線圖。
本文使用權力分享框架作為建設和平和解決衝突的機制，以解決族群間衝突和彌合飽受戰爭蹂躪的社會的尖銳分歧。 然而，值得注意的是，權力分享有可能加劇分裂，導致國家團結與和平建設的衰落。 本研究收集的數據是通過對有關南蘇丹衝突和非洲其他衝突後權力分享安排的現有文獻進行全面專題分析而獲得的。 這些數據用於查明暴力事件錯綜複雜的原因，並審查 2015 年 2018 月《解決南蘇丹危機協議》以及 XNUMX 年 XNUMX 月簽署的《解決南蘇丹危機協議》。 R充滿活力的 A達成協議 R的解決方案 C衝突於 SOUTH S烏丹，22月XNUMX日生效nd，2020。本文試圖回答一個問題：權力分享安排是南蘇丹建設和平和解決衝突的最合適機制嗎？
為了回答這個問題，我先介紹一下這場衝突的歷史背景。 文獻綜述探討了非洲先前權力分享安排的例子作為指導原則。 然後，我解釋了聯合政府成功的因素，認為建立和平與穩定、團結國家和組建權力分享政府需要領導人重建信任，在不同群體之間平等分享自然資源和經濟機會。少數民族群體，改革警察，解除民兵武裝，促進活躍和充滿活力的民間社會，並建立一個和解框架來處理過去的問題。
締造和平舉措
2015年XNUMX月，由政府間發展組織（伊加特）斡旋達成的《解決南蘇丹危機和平協議》，旨在解決基爾總統與其前副總統馬查爾之間的政治爭端。 在整個談判過程中，基爾和馬查爾多次因權力分享分歧而違反了一系列先前達成的協議。 在聯合國安理會（UNSC）的壓力和美國實施的製裁以及結束暴力的武器禁運下，雙方簽署了權力分享協議，暫時結束了暴力。
2015 年 30 月和平協議的條款設立了 2016 個部長職位，由基爾、馬查爾和其他反對黨分配。 總統基爾控制著內閣和國民議會中的多數反對派成員，而副總統馬查爾則控制著內閣中的兩名反對派成員（Okiech，2015）。 2016年和平協議因解決了所有利益攸關方的不同關切而受到稱讚，但它缺乏防止過渡時期暴力的維和機制。 此外，由於 10 年 28 月政府軍與副總統馬查爾的忠誠者之間再次發生戰鬥，迫使馬查爾逃離該國，和平協議的期限很短。 基爾總統和反對派之間有爭議的問題之一是他計劃將該國 2016 個州劃分為 XNUMX 個州。反對派認為，新的邊界確保了基爾總統的丁卡部落在議會中擁有強大的多數席位，並改變了該國的種族平衡（Sperber，XNUMX） ）。 這些因素共同導致民族團結過渡政府（TGNU）垮台。
2015年2018月的和平協議和XNUMX年XNUMX月的權力分享安排更多地是建立在對社會政治機構進行重組的願望之上，而不是建立長期的政治結構和建設和平機制。 例如， R充滿活力的 A達成協議 R的解決方案 C衝突於 SOUTH S烏丹為新的過渡政府制定了一個框架，其中包括選擇部長的包容性要求。 這 R充滿活力的 A達成協議 R的解決方案 C衝突於 SOUTH S烏丹還創建了五個政黨並分配了四名副總統，第一副總統里克·馬查爾將領導治理部門。 除了第一副會長之外，副會長之間沒有等級之分。 2018年2019月的權力分享安排規定了過渡國家立法機構（TNL）如何運作，過渡國家立法議會（TNLA）和國務委員會如何組成，以及各黨之間的部長和副部長會議如何組成運營（Wuol，XNUMX）。 權力分享協議缺乏支持國家機構和確保過渡安排穩固的工具。 此外，由於這些協議是在持續內戰的背景下簽署的，因此沒有涵蓋衝突的所有各方，這引發了破壞者的出現並延長了戰爭狀態。
儘管如此，22 年 2020 月 10 日，里克·馬查爾和其他反對派領導人宣誓就任南蘇丹新聯合政府的副總統。 這項和平協議赦免了南蘇丹內戰中的叛亂分子，其中包括副總統馬查爾。 此外，基爾總統確認了原來的十個州，這是一個重要的讓步。 另一個爭論點是馬查爾在朱巴的人身安全。 然而，作為基爾 2019 個州邊界特許權的一部分，馬查爾在沒有安全部隊的情況下返回朱巴。 隨著這兩個有爭議的問題得到解決，雙方達成了一項和平協議，儘管他們留下了一些重要問題——包括如何加速將忠於基爾或馬查爾的安全部隊統一為一支國家軍隊——需要在新的和平協議之後解決。政府開始採取行動（國際危機組織，2020 年；英國廣播公司，2020 年；聯合國安理會，XNUMX 年）。
文獻評論
一些學者提出了聯合民主理論，包括漢斯·達爾德（Hans Daalder）、約格·施泰納（Jorg Steiner）和格哈德·萊姆布魯赫（Gerhard Lehmbruch）。 聯合民主的理論主張是權力分享安排具有許多重要的動力。 權力分享安排的支持者將他們關於分裂社會中解決衝突或建設和平機制的基本指導原則的論點集中在阿倫德·利普哈特的學術著作上，他對“協商民主和共識民主”的開創性研究為理解這些機制奠定了突破。分裂社會中的民主。 Lijphart (2008) 認為，如果領導人組成聯盟，即使公民分裂，分裂社會中的民主也是可以實現的。 在聯合民主中，一個聯盟由利益相關者組成，這些利益相關者代表社會的所有主要社會群體，並按比例分配辦公室和資源（Lijphart 1996 & 2008；O'Flynn & Russell，2005；Spears，2000）。
Esman (2004) 將權力分享定義為“一套本質上具有包容性的態度、過程和製度，其中治理的藝術變成了討價還價、安撫和妥協其族裔社區的願望和不滿的問題”（第 178 頁）。 XNUMX）。 因此，聯合民主是一種具有一套獨特的權力分享安排、實踐和標準的民主。 出於本研究的目的，“權力共享”一詞將取代“聯合民主”，因為權力共享是聯合理論框架的核心。
在衝突解決與和平研究中，權力分享被視為一種衝突解決或建設和平機制，可以解決複雜的族群間衝突、多方爭端，最重要的是，可以促進和平與民主的製度結構、包容性、和建立共識（Cheeseman，2011；Aeby，2018；Hartzell 和 Hoddie，2019）。 過去幾十年來，實施權力分享安排一直是解決非洲族群間衝突的核心內容。 例如，之前的權力共享框架是1994年在南非設計的； 1999年在塞拉利昂； 1994 年、2000 年和 2004 年在布隆迪； 1993年在盧旺達； 2008年在肯尼亞； 2009 年在津巴布韋。 在南蘇丹，多方面的權力分享安排是 2005 年《全面和平協議》（CPA）、2015 年《解決南蘇丹危機協議》（ARCSS）和平協議以及 2018 年 2010 月《復興協議》衝突解決機制的核心。解決南蘇丹衝突協議（R-ARCSS）和平協議。 從理論上講，權力分享的概念涵蓋了政治制度或聯盟的全面安排，有可能彌合飽受戰爭蹂躪的社會中的尖銳分歧。 例如，在肯尼亞，姆瓦伊·齊貝吉 (Mwai Kibaki) 和拉伊拉·奧丁加 (Raila Odinga) 之間的權力分享安排成為解決政治暴力的工具，並取得了成功，部分原因是實施了包括民間社會組織在內的體制結構，並減少了大公權力機構的政治干預。聯盟（Cheeseman & Tendi，2008；Kingsley，2004）。 在南非，權力共享被用作過渡性制度設置，以在種族隔離結束後將不同政黨聚集在一起（Lijphart，XNUMX）。
Finkeldey (2011) 等權力分享安排的反對者認為，權力分享“普遍理論與政治實踐之間存在巨大差距”（第 12 頁）。 與此同時，圖爾和梅勒（Tull and Mehler，2005）警告說，“權力分享的隱性成本”，其中之一就是將尋求資源和政治權力的非法暴力團體納入其中。 此外，權力分享的批評者認為，“當權力分配給種族定義的精英時，權力分享可能會加劇社會中的種族分歧”（Aeby，2018，第 857 頁）。
批評者進一步認為，它強化了休眠的民族身份，只能提供短期的和平與穩定，因此無法鞏固民主。 在南蘇丹的背景下，聯合權力分享被譽為解決衝突的典範，但這種自上而下的權力分享安排並沒有帶來可持續的和平。 此外，權力分享協議能夠在多大程度上促進和平與穩定，部分取決於衝突各方，包括“破壞者”的潛在角色。 正如斯特德曼（Stedman，1997）指出的，衝突後局勢中建設和平的最大風險來自“破壞者”：那些有能力和意願訴諸暴力、通過武力破壞和平進程的領導人和政黨。 由於南蘇丹各地眾多分裂團體的擴散，未加入 2015 年 XNUMX 月和平協議的武裝團體促成了權力分享安排的脫軌。
顯然，權力分享安排要取得成功，就應該擴大到主要簽署方以外的其他團體的成員。 在南蘇丹，人們對基爾總統和馬查爾之間的競爭的關注掩蓋了普通公民的不滿，導致武裝團體之間的戰鬥長期存在。 從本質上講，這些經驗的教訓是，權力分享安排必須通過現實但非正統的手段來平衡，以保證群體之間的政治平等，如果他們有機會蓬勃發展。 就南蘇丹而言，種族分裂是衝突的核心，也是暴力的主要驅動因素，並且仍然是南蘇丹政治中的一個不確定因素。 基於歷史競爭和代際聯繫的族群政治決定了南蘇丹交戰各方的構成。
Roeder 和 Rothchild (2005) 認為，權力分享安排可能在從戰爭到和平過渡的初期產生有益的影響，但在鞏固時期會產生更多問題。 以南蘇丹為例，此前的權力分享安排側重於鞏固共享權力的程序，但較少關注南蘇丹內部的多方面參與者。 在概念層面，學者和政策制定者認為，研究和分析議程之間缺乏對話是造成文獻盲點的原因，文獻往往忽視了潛在影響力的參與者和動態。
儘管有關權力分享的文獻對其功效產生了不同的觀點，但有關這一概念的論述僅通過精英內部的視角進行分析，理論與實踐之間存在許多差距。 在上述建立權力分享政府的國家中，一再強調短期穩定而不是長期穩定。 可以說，就南蘇丹而言，之前的權力分享安排之所以失敗，是因為它們只規定了精英層面的解決方案，而沒有考慮群眾層面的和解。 一個重要的警告是，雖然權力分享安排涉及建設和平、解決爭端和防止戰爭再次發生，但它忽視了國家建設的概念。
導致聯合政府成功的因素
任何權力分享安排本質上都需要將社會的所有主要部分聚集在一起並為他們提供權力。 因此，任何權力分享安排要想在南蘇丹紮根，就必須重建衝突中所有利益攸關方之間的信任，從不同派系的解除武裝、復員和重返社會（DDR）到相互競爭的安全部隊，並執行正義和問責制，振興民間社會團體，並在所有團體之間平等分配自然資源。 建立信任對於任何建設和平舉措都至關重要。 如果基爾和馬查爾之間以及分裂團體之間沒有牢固的信任關係，權力分享安排將會失敗，並且可以想像甚至可能傳播更多的不安全感，正如 2015 年 2016 月的權力分享協議所發生的那樣。 由於總統基爾宣布馬查爾試圖發動政變，副總統馬查爾被免職，因此該交易破裂。 這使得與基爾結盟的丁卡族和支持馬查爾的努爾族相互對立（Roach，2016；Sperber，XNUMX）。 權力分享安排成功的另一個因素是在新內閣成員之間建立信任。 為了使權力分享安排有效發揮作用，基爾總統和馬查爾副總統都需要在過渡時期營造雙方信任的氛圍。 長期和平取決於權力分享協議各方的意圖和行動，而主要的挑戰將是從善意的言辭轉向有效的行動。
此外，和平與安全取決於解除該國境內各反叛團體的武裝。 因此，安全部門改革應作為建設和平的工具來實施，以幫助各武裝團體整合。 安全部門改革必須強調將前戰鬥人員重組為國家軍隊、警察和其他安全部隊。 需要針對叛亂分子及其利用叛亂分子煽動新衝突採取真正的問責措施，以便新融入的前戰鬥人員不再妨礙該國的和平與穩定。 如果處理得當，這樣的解除武裝、復員和重返社會（DDR）將通過促進前對手之間的相互信任並鼓勵進一步解除武裝以及許多戰鬥人員過渡到平民生活來加強和平。 因此，安全部門改革應包括南蘇丹安全部隊非政治化。 成功的解除武裝、復員和重返社會（DDR）計劃也將為未來的穩定和發展鋪平道路。 傳統觀點認為，將前叛亂分子或戰鬥人員整合為一支新力量可以用來建立統一的民族性格（Lamb＆Stainer，2018）。 聯合政府應與聯合國、非洲聯盟、政府間發展組織和其他機構協調，承擔前戰鬥人員解除武裝和重返平民生活的任務，同時旨在以社區為基礎的安全性和自上而下的方法。
其他研究表明，司法系統也必須進行同樣的改革，以可靠地維護法治、重新建立對政府機構的信任並加強民主。 有人認為，在衝突後社會使用過渡司法改革，特別是真相與和解委員會（TRC），可能會破壞懸而未決的和平協議。 雖然情況可能如此，但對於受害者來說，衝突後過渡司法計劃可以揭露過去不公正的真相，檢查其根源，起訴肇事者，重組機構並支持和解（Van Zyl，2005）。 原則上，真相與和解將有助於重建南蘇丹的信任，避免衝突再次發生。 創建過渡憲法法院、司法改革和 特設 根據《解決南蘇丹衝突重振協議》（R-ARCSS）協議的規定，司法改革委員會（JRC）將在過渡期內進行報告和提出建議，這將為彌合根深蒂固的社會分歧和創傷提供空間。 然而，考慮到一些衝突方的責任，實施這些舉措將會出現問題。 一個強大的真相與和解委員會（TRC）當然可以為和解與穩定做出重大貢獻，但它必須將伸張正義視為一個可能需要數十年或幾代人時間的過程。 建立和維護法治並實施限制各方權力並追究其行為責任的規則和程序至關重要。 這有助於緩解緊張局勢、創造穩定並減少進一步衝突的可能性。 儘管如此，如果設立這樣一個委員會，就必須謹慎對待，以避免遭到報復。
由於建設和平舉措涉及多個層面的行動者，並針對國家結構的各個方面，因此其成功實施需要全面的努力。 過渡政府必須讓基層和精英階層的多個群體參與南蘇丹的衝突後重建和建設和平努力。 包容性，主要是民間社會團體的包容性，對於支持國家和平進程至關重要。 一個積極而充滿活力的民間社會——包括宗教領袖、婦女領袖、青年領袖、商界領袖、學術界和法律網絡——可以在建設和平事業中發揮關鍵作用，同時促進參與性民間社會和民主政治制度的出現（Quinn， 2009）。 為了阻止衝突進一步激化，各方的努力必須解決當前緊張局勢的功能和情感層面，雙方必須實施一項政策，通過確保代表的選擇符合各方的利益，解決和平進程中的包容性問題。透明的。
最後，南蘇丹衝突不斷的驅動因素之一是丁卡族和努爾族精英之間為控制政治權力和該地區豐富的石油資源而進行的長期競爭。 對不平等、邊緣化、腐敗、裙帶關係和部落政治的不滿是當前衝突的眾多因素之一。 腐敗和政治權力競爭是同義詞，盜賊統治的剝削網絡促進了利用公共資源謀取個人利益。 相反，石油生產的收入必須用於可持續的經濟發展，例如對社會、人力和機構資本的投資。 這可以通過建立有效的監督機制來控制腐敗、稅收、預算、收入分配和支出來實現。 此外，捐助者不僅要協助聯合政府重建國家經濟和基礎設施，還要製定避免廣泛腐敗的基準。 因此，一些叛亂組織所要求的直接分配財富無助於南蘇丹可持續地解決貧困問題。 相反，南蘇丹的長期和平建設必須解決現實的不滿，例如在所有政治、社會和經濟領域的平等代表權。 雖然外部調解者和捐助者可以促進和支持建設和平，但民主轉型最終必須由內部力量驅動。
研究問題的答案在於分享權力的政府如何處理當地的不滿，重建衝突各方之間的信任，制定有效的解除武裝、復員和重返社會（DDR）計劃，伸張正義，追究肇事者責任，鼓勵強大的民間社會使分享權力的政府承擔責任，並確保自然資源在所有群體之間平等分配。 為了避免再次發生，新的聯合政府必須去政治化，改革安全部門並解決基爾和馬查爾之間的種族分歧。 所有這些措施對於南蘇丹權力分享和建設和平的成功至關重要。 然而，新聯合政府的成功取決於衝突各方的政治意願、政治承諾和合作。
結論
到目前為止，這項研究表明南蘇丹衝突的驅動因素是複雜且多層面的。 基爾和馬查爾之間的衝突背後還隱藏著根深蒂固的基本問題，如治理不善、權力鬥爭、腐敗、裙帶關係和種族分裂。 新的聯合政府必須充分解決基爾和馬查爾之間種族分歧的本質。 通過利用現有的種族分裂和利用恐懼氣氛，雙方有效地動員了整個南蘇丹的支持者。 未來的任務是過渡聯合政府系統地建立一個框架，以改變包容性全國對話的基本機構和進程，解決種族分歧，影響安全部門改革，打擊腐敗，實現過渡司法，並援助重新安置流離失所的人。 聯合政府必須實施解決這些不穩定因素的長期和短期目標，這些因素往往被雙方用來謀求政治進步和賦權。
南蘇丹政府及其發展夥伴過於重視國家建設，而對建設和平關注不夠。 僅靠權力分享安排無法帶來可持續的和平與安全。 和平與穩定可能需要採取額外措施，將政治與種族脫鉤。 有助於南蘇丹和平的是處理當地衝突並允許不同團體和個人表達多層次的不滿。 歷史上，精英們已經證明和平不是他們所追求的，因此需要關注那些渴望和平、更加公正的南蘇丹的人們。 只有考慮到不同群體、他們的生活經歷以及他們共同的不滿的和平進程才能實現南蘇丹所渴望的和平。 最後，為了使全面的權力分享安排在南蘇丹取得成功，調解者必須徹底關注內戰的根源和不滿。 如果這些問題得不到妥善解決，新的聯合政府可能會失敗，南蘇丹將繼續是一個內戰國家。
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